Por: Red Ama Llulla

El estallido social y la violenta represión, que a la fecha llega a los 42 fallecidos, ha incorporado al debate la proporcionalidad y los criterios aplicables al uso de la fuerza letal por la Policía Nacional. Al cierre de este informe, el Instituto de Medicina Legal del Ministerio Público reportó que 9 de las 17 víctimas de Juliaca, Puno, presentaban proyectiles disparados con armas de fuego, según reportes periodísticos. La procedencia de los proyectiles será materia de un peritaje a pedido de la Fiscalía. En ese contexto, Ama Llulla revisó la normativa, antecedentes y jurisprudencia, y presenta un explicador que permite entender los alcances y limitaciones de la acción policial para situaciones como esta.

En principio, las acciones de mantenimiento del orden están enmarcadas en el Decreto legislativo que regula el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú (Decreto Legislativo 1186), aprobado en agosto del 2015. Esta norma establece definiciones sobre cómo debe proceder la Policía para intervenir en distintas circunstancias, incluyendo los episodios de agitación pública y violencia, y los derechos y responsabilidades de los efectivos policiales para llevar adelante sus procedimientos.

Por ejemplo, la norma incluye tres definiciones claves:

Fuerza: “Es el medio que en diferentes niveles usa el personal de la Policía Nacional del Perú, dentro del marco de la ley, para lograr el control de una situación que constituye una amenaza o atenta contra la seguridad, el orden público, la integridad o la vida de las personas”.

Uso progresivo y diferenciado de la fuerza: “Es la graduación y adecuación, por parte del personal policial, de los medios [recursos materiales] y métodos a emplear teniendo en cuenta el nivel de cooperación, resistencia o agresión que represente la persona a intervenir o la situación a controlar”.

Medios de policía: “Son las armas, equipo, accesorios y otros elementos de apoyo, autorizados o proporcionados por el Estado, que emplea el personal policial para enfrentar una amenaza o atentado contra la seguridad, el orden público, la integridad o la vida de las personas”.

Por su parte, el reglamento de esta norma, aprobado en el 2016, precisa términos que se refieren tanto a las acciones policiales (arresto, intervención policial, línea de comando, alcance de control y peligro real e inminente) como a factores que constituyen violaciones a la ley, a saber:

Orden manifiestamente ilícita: “Es la disposición o mandato emitidos por un superior jerárquico que, de manera notoria y evidente, contraviene el ordenamiento jurídico o se dirige a afectar de manera arbitraria los derechos fundamentales de las personas”.

Uso arbitrario de la fuerza: “Es todo uso de la fuerza no justificado, con incumplimiento de los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad, y que afecta derechos fundamentales”.

Es importante mencionar que en marzo del 2020, el Congreso de la República, entonces presidido por Manuel Merino, promulgó una norma que derogó el criterio de  proporcionalidad dispuesto por el decreto que regula el uso de la fuerza policial. Se trata de la Ley 31012, denominada Ley de Protección Policial, destinada a dar cobertura legal a los miembros de la PNP que, en ejercicio de su función, hagan uso de armas de fuego y causen lesiones o muerte.

“Un juez debería inaplicar eso, por control difuso [la capacidad del juez para determinar si una ley es compatible con la Constitución]”, dice el abogado Juan Carlos Ruiz, del Instituto de Defensa Legal. “Hemos presentado una demanda de inconstitucionalidad, en representación del Colegio de Abogados de Puno, pero sigue vigente”, advierte.

No obstante, todavía existen otros instrumentos que regulan el accionar de las fuerzas policiales en acciones como la que se están desplegando en estos días para reprimir las protestas en el país.

Uno de los principales es el Manual de Derechos Humanos Aplicados a la Función Policial, del 2018, que en relación a la ejecución de operaciones de mantenimiento del orden público dispone como una de las obligaciones de todo policía: “Emplear las técnicas y tácticas de mantenimiento del orden público, así como el empleo de la fuerza de manera proporcional, cuando la actitud violenta de los manifestantes generen grave alteración del orden, daños a la propiedad o agresión a las personas (civiles o policías)”.

¿Cómo debe usar la fuerza la Policía?

La Policía Nacional cuenta con un Manual de procedimientos para las operaciones de mantenimiento y restablecimiento de orden público, que define desde el marco legal la aplicación de la fuerza por parte de los efectivos policiales hasta el equipamiento que deben utilizar en estas situaciones, además, incluye las distintas tácticas que se aplican para alcanzar este objetivo con estricto respeto a los derechos humanos.

Este documento, vigente desde el 2016, indica que el equipamiento policial para estas acciones consta de traje de protección corporal, armas no letales, bastón, gas pimienta, casco antimotín, máscaras antigás, armas de fuego de puño y armas de largo alcance, dependiendo de las funciones asignadas a cada unidad.

Según este manual, la policía puede actuar mediante distintos dispositivos tácticos, es decir, equipos de variada envergadura y funciones: el binomio (unidad elemental de dos agentes), equipo de defensa a manos vacías (encargado de detener a los involucrados en acciones violentas), equipo especial de respuesta (personal provisto de armas de fuego, que intervendrá únicamente en caso de peligro inminente), equipo de dispersión rápida (personal entrenado para represión de disturbios con armas de fuego no letales), equipo de soporte básico de vida (personal entrenado para atender emergencias médicas); y escuadra de control de multitudes (equipo con armamento y material suficiente para controlar una multitud).

El uso de armas de fuego letales está concentrado en el equipo especial de respuesta y en la escuadra de control de multitudes.

Ahora bien, de acuerdo a los distintos reglamentos y manuales de la PNP, toda intervención para mantener o recuperar el control del orden público debe estar planificada al detalle, lo que incluye desde la línea de comando hasta la distribución del personal, el equipamiento que porta y la manera en que debe usarlo.

Estos procedimientos sirvieron de base, por ejemplo, en el informe realizado en enero del 2021 por el director general de la Oficina General de Integridad Institucional del Ministerio del Interior (Mininter) para el entonces titular de esa cartera, José Elice, acerca de la actuación policial en las operaciones para contener las marchas ciudadanas de noviembre del 2020, en rechazo al régimen de Manuel Merino.

Este informe, accesible mediante el sitio digital Consulta de Expedientes del Ministerio del Interior, analizó los hechos a la luz de una serie de documentos oficiales generados para esa intervención: los planes de operaciones generales para el control del orden público con ocasión de movilizaciones sociales y marchas, los planes de operaciones especiales para las marchas convocadas en noviembre de 2020 en Lima, las órdenes de operaciones elaboradas por las unidades operativas, los documentos relacionados a la distribución del personal policial asignado por fechas y lugares, la distribución y uso de equipamiento y armamento.

El informe explica que algunos de estos documentos definen de manera muy específica las condiciones para el uso de fuerza letal por parte de los efectivos policiales.

Uno de ellos, el Manual de Estado Mayor, establece cómo debe realizarse un plan de operaciones. Este debe incluir un análisis de la situación, los actores involucrados, los objetivos de la misión y disposiciones para la ejecución de las acciones.

Para la ejecución de acciones, el plan de operaciones consigna lo que se denomina “instrucciones de coordinación”, es decir, disposiciones “que se cree conveniente para clarificar el desarrollo de la operación”. De manera específica, se menciona dos:

-Forma de actuar del personal, en forma genérica y por especialidades.

-Uso de la fuerza y de las armas.

Otro documento, mencionado en el informe del Mininter, es la orden de operaciones, que desarrolla aspectos específicos para determinada situación. Por ejemplo, en una de las órdenes de operaciones de noviembre de 2020 se incluyó esta referencia específica al uso de la fuerza:

“i) Proceder en casos estrictamente necesarios al empleo racional de los medios de policía (vara de ley, chorros de agua, gases lacrimógenos, agentes químicos y armas de fuego), previa orden del Jefe o Comando Operativo, y después de haber agotado los medios de persuasión”.

En otro acápite, relacionado a las tareas cierta unidad, la orden de operaciones incluye la siguiente disposición específica para los oficiales responsables:

“Impartir las recomendaciones pertinentes al personal policial comprometido en la ejecución de las operaciones policiales (USO RACIONAL DE LA FUERZA) [énfasis del original], para evitar el uso de armas de fuego; así como el empleo de la vara de ley, gases y otros medios de policía, sólo siendo empleados estos con orden expresa de los Jefes Operativos”.

¿En qué circunstancias la Policía puede usar las armas de fuego?

En octubre del 2022, la Comandancia General de la Policía Nacional emitió una resolución que estableció los “Lineamientos administrativos y operativos aplicables a las operaciones policiales de control, mantenimiento y restablecimiento del orden público”.

Esta norma establece que: “El uso de la fuerza es excepcional, debe ser planificado y limitado proporcionalmente, debiendo previamente haberse agotado todos los demás medios de control, incluyendo el punitivo”. Además, si bien indica que, en cumplimiento de sus funciones, el personal policial hace uso de la fuerza en todo lugar y circunstancia, “es prioritaria la conservación de la vida e integridad física de las personas, de sí mismo, e inclusive de los infractores de la ley”.

Estos lineamientos establecen un marco preciso de la actuación policial, que incide en la evaluación del uso de la fuerza desde la etapa de planeamiento de la operación hasta su conclusión.

“En las operaciones policiales de control, mantenimiento y restablecimiento del orden público, durante disturbios o reuniones tumultuarias violentas, el personal policial no debe emplear armas de fuego letales, salvo cuando se individualice a la persona que genere un peligro real e inminente de muerte o de lesión grave contra el personal policial o terceros, y cuando medidas menos extremas resulten insuficientes o sean inadecuadas”.

Esta disposición coincide con lo señalado en el artículo 11 del reglamento del uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional, que indica situaciones precisas para aplicar la fuerza letal en caso de peligro real e inminente de muerte o lesiones graves: a) en defensa propia o de otras personas b) cuando implique una seria amenaza para la vida durante la comisión de un delito particularmente grave; c) cuando se genere como consecuencia de la resistencia ofrecida por la persona que vaya a ser detenida; d) cuando sea generado por quien se está fugando; y e) cuando se genere por la acción de quien participa de una reunión tumultuaria violenta.

“El uso de la fuerza letal en esta [última] situación sólo se justifica ante un acto evidente, manifiesto e inmediato, generado por quien empleando violencia con objetos o armas, puede causar lesiones graves o muerte”, dice la norma.

Es importante mencionar que, según el Manual de procedimientos para las operaciones de mantenimiento y restablecimiento de orden público: “Para el uso de las armas de fuego en las operaciones de mantenimiento y restablecimiento del orden público se debe tener en consideración que las armas de fuego NO DEBEN CONSIDERARSE COMO UNA HERRAMIENTA TÁCTICA [énfasis en altas del original], sino como un recurso excepcional y de última instancia en respuesta a situaciones individuales que amenazan con causar muertes o heridas graves”.

¿Qué pasa cuando la Policía hace mal uso de la fuerza?

Las normas son específicas sobre las responsabilidades de las acciones que contravienen los principios y disposiciones explicadas líneas arriba.

En principio, el Decreto Legislativo que regula el uso de la fuerza por parte del personal de la Policía Nacional del Perú (D. L. 1186) dice que toda ocurrencia relacionada al uso de armas de fuego debe ser comunicada al comando policial.

Si el acto deriva en muerte, se inicia de inmediato una investigación administrativa y “se da inmediata cuenta de los hechos a las autoridades competentes”.

En el contexto de la represión que ha dejado más de cuarenta muertos, entre los cuales hubo civiles que no participaban en acciones violentas, es importante mencionar las precisiones dispuestas en el D. L. 1186 sobre el rol de los jefes operativos y el comando de la operación:

“Los superiores jerárquicos incurren en responsabilidad cuando conozcan o debiendo conocer el uso ilícito de la fuerza por el personal policial a sus órdenes, no adopten las medidas necesarias para impedir o neutralizar dicho uso o no denunciaron el hecho oportunamente”.

Por otro lado, el reglamento de este decreto precisa que las órdenes deben ser “lícitas, lógicas, oportunas, claras, coherentes y precisas”. Ningún efectivo está obligado a cumplir órdenes contrarias a lo que disponen los manuales y reglamentos para las operaciones de mantenimiento o restablecimiento del orden.

“El personal de la Policía Nacional del Perú no puede alegar obediencia a órdenes superiores, cuando dichas órdenes para el uso de la fuerza, y en particular del arma de fuego, son manifiestamente ilícitas. En caso de haberse ejecutado, también serán responsables los superiores que dieron dichas órdenes ilícitas”, indica el artículo 14 de esta norma.

En resumen, la revisión de las normas evidencia que el uso de la fuerza por la policía está restringido a situaciones de peligro real e inminente de muerte o lesiones graves; el peligro debe ser manifiesto, evidente e inmediato; aplica solo cuando se ha individualizado la amenaza, y está sujeto a las órdenes directas del jefe o comando operativo, quien debe dar la orden directa y también es responsable de su ejecución.

Todos los hechos que no cumplan con estas condiciones están sujetos a responsabilidad administrativa, penal y/o civil.